OsservatorioApprofondimenti · giurisprudenza · prassi→Dall’interesse pubblico alla sostenibilità del contratto
Supporto specialistico agli enti concedenti nella valutazione, strutturazione e gestione di partenariati pubblico-privati, concessioni e operazioni di finanza di progetto.
Il punto
Il partenariato pubblico-privato non è una scorciatoia finanziaria né un appalto dilazionato. È un’operazione complessa di lungo periodo nella quale obiettivi pubblici, struttura economico-finanziaria, prestazioni, remunerazione e rischi devono rimanere coerenti dalla programmazione all’esecuzione. Una proposta interessante non è ancora un progetto sostenibile: l’ente deve verificarne utilità, fattibilità, convenienza, bancabilità, corretta allocazione dei rischi e capacità di controllo nel tempo.
Quadro di riferimento
Gli artt. 174 e 175 del D.Lgs. 36/2023 definiscono il PPP e richiedono programmazione, valutazione preliminare, controllo e monitoraggio. Le concessioni sono disciplinate dagli artt. 176-192; la finanza di progetto dall’art. 193, profondamente riformulato dal D.Lgs. 209/2024. Completano il quadro la locazione finanziaria, il contratto di disponibilità e le ulteriori disposizioni degli artt. 196-202. Il tratto decisivo resta l’effettiva allocazione del rischio operativo al privato, da tradurre nel PEF, nella matrice dei rischi, nel contratto e nei meccanismi di monitoraggio.
Fonti istituzionali. La disciplina applicabile va verificata rispetto alla singola procedura.Nodo strategico
La qualità dell’operazione si misura prima della gara. La valutazione preliminare deve confrontare il ricorso al PPP con alternative realistiche, verificare la capacità del progetto di attrarre risorse private e dimostrare perché la soluzione proposta può generare valore per l’amministrazione e per la collettività.
Il contratto deve poi rendere verificabile ciò che il PEF assume: livelli di servizio, flussi di ricavo, disponibilità, penali, eventi di riequilibrio, obblighi informativi e conseguenze dell’inadempimento. Il mio supporto collega questi documenti e presidia il procedimento senza sostituire le valutazioni economico-finanziarie, contabili, tecniche o legali riservate ai professionisti e agli organi competenti.
Guida ai contenuti
L’esperienza maturata nel settore consente di affiancare l’ente nella lettura unitaria dei profili amministrativi, economico-finanziari e operativi, senza sovrapporsi alle valutazioni e alle responsabilità dei soggetti istituzionalmente competenti.
L’art. 175 richiede il programma triennale delle esigenze idonee a essere soddisfatte mediante PPP e una valutazione preventiva di convenienza e fattibilità. L’analisi considera finanziabilità privata, rapporto costi-benefici, allocazione del rischio, innovazione, capacità di indebitamento e risorse disponibili sul bilancio pluriennale.
Il rischio non può restare una formula contrattuale. Ai sensi degli artt. 174 e 177, l’operatore deve essere realmente esposto alle fluttuazioni del mercato e alla possibilità di non recuperare investimenti e costi in condizioni operative normali. Domanda, disponibilità e altri rischi vanno individuati e misurati rispetto allo specifico progetto.
L’art. 193 distingue l’iniziativa privata da quella dell’ente concedente e disciplina una sequenza competitiva articolata. Interesse pubblico, coerenza con la programmazione, pubblicità della proposta, confronto tra proponenti, progetto di fattibilità, PEF asseverato e successiva gara richiedono atti coordinati e una tracciabilità rigorosa delle valutazioni.
Il piano economico-finanziario rappresenta l’equilibrio dell’operazione, ma deve dialogare con obblighi contrattuali e sistema dei controlli. Indicatori, livelli di servizio, flussi informativi e matrice dei rischi consentono all’ente di verificare nel tempo l’adempimento e l’eventuale permanenza dell’equilibrio economico-finanziario.
Attività
Ricostruisco fabbisogno, obiettivi, prestazioni, durata, disponibilità delle aree, vincoli e risultati attesi, verificando se la struttura proposta presenta gli elementi tipici del PPP.
Applicazione concretadocumento istruttorio che separa il bisogno pubblico dalla soluzione proposta e individua dati, assunzioni e decisioni ancora necessari.
Supporto l’organizzazione delle analisi richieste dall’art. 175 e il confronto documentato con le alternative concretamente praticabili dall’ente.
Applicazione concretaquadro coordinato di fattibilità, convenienza, sostenibilità di bilancio, capacità di generare innovazione e profilo dei rischi.
Affianco il RUP e gli uffici nell’esame amministrativo della proposta, nella gestione dei passaggi di pubblicità e confronto e nel raccordo tra documenti tecnici, PEF e schema contrattuale.
Applicazione concretaverifica della completezza e della coerenza interna della proposta prima delle determinazioni riservate all’ente concedente.
Presidio la corrispondenza tra rischi allocati, ipotesi economico-finanziarie, livelli prestazionali, remunerazione, penali e rimedi contrattuali.
Applicazione concretacontrollo incrociato per individuare rischi dichiarati in capo al privato ma neutralizzati da clausole, garanzie o meccanismi di pagamento.
Supporto la redazione o revisione degli atti, la configurazione digitale e lo svolgimento della procedura, mantenendo distinta la fase valutativa dalle prerogative dell’ente.
Applicazione concretaraccordo tra bando, disciplinare, progetto, convenzione, PEF, criteri di valutazione e dati della piattaforma.
Contribuisco a strutturare il monitoraggio dei livelli di servizio, dei rischi e degli obblighi informativi, nonché l’istruttoria documentale degli eventi che possono incidere sull’equilibrio contrattuale.
Applicazione concretacruscotto di controllo coerente con contratto e matrice dei rischi, utile a distinguere eventi ordinari, inadempimenti e presupposti da sottoporre a specifica valutazione.
Il mio approccio
“Nel PPP la procedura non può correggere un progetto debole e il PEF non può supplire a un contratto incoerente. Il mio intervento costruisce continuità tra interesse pubblico, valutazione preliminare, allocazione del rischio, documentazione di gara e controllo dell’esecuzione: ogni operazione viene letta nella sua specificità, perché la sostenibilità giuridica ed economica non nasce da un modello, ma dalla qualità dell’istruttoria.”
Luca Biondi Supporto Enti Pubblici
Domande frequenti
È un’operazione economica di lungo periodo tra ente concedente e operatore privato, diretta a un risultato di interesse pubblico, con significativo apporto di risorse private, realizzazione e gestione affidate al privato e allocazione in capo a quest’ultimo del rischio operativo, secondo l’art. 174 del Codice.
No. Il PPP è la categoria generale. La finanza di progetto è una modalità di affidamento in concessione disciplinata dall’art. 193; il PPP comprende anche concessioni non strutturate in project financing, locazione finanziaria, contratto di disponibilità e altre operazioni aventi i requisiti dell’art. 174.
No. La proposta deve essere sottoposta alle verifiche previste dal Codice. La valutazione dell’interesse pubblico e le successive determinazioni appartengono all’ente concedente e devono essere motivate nel rispetto della procedura applicabile.
Il Correttivo ha riscritto in modo significativo l’art. 193, distinguendo iniziativa privata e iniziativa dell’ente, disciplinando la pubblicità e il confronto tra proposte e ridefinendo i passaggi che conducono alla selezione del progetto e alla gara.
È l’istruttoria che precede il ricorso al PPP e considera finanziabilità privata, rapporto tra costi e benefici, efficiente allocazione del rischio, innovazione, capacità di indebitamento e disponibilità di risorse sul bilancio pluriennale. Non coincide con una dichiarazione generica di convenienza.
Perché rende leggibili eventi, responsabilità, probabilità, impatti e misure di gestione. Deve essere coerente con PEF e contratto: un rischio formalmente attribuito al privato ma sostanzialmente garantito dall’ente può alterare la struttura dell’operazione.
No. L’asseverazione non sostituisce le valutazioni dell’ente su interesse pubblico, convenienza, sostenibilità, corretta allocazione dei rischi e coerenza dei documenti. Il PEF è essenziale, ma va letto insieme al progetto e al contratto.
Può esserlo, purché struttura, misura e condizioni non eliminino l’effettiva esposizione del privato al rischio operativo e restino compatibili con il quadro normativo, contabile e, quando pertinente, con la disciplina europea sugli aiuti di Stato.
L’art. 175 disciplina specifici pareri preventivi in relazione a progetti di interesse statale o finanziati con contributo statale e alle relative soglie. Presupposti, importi e procedimento devono essere verificati sul testo vigente e sul caso concreto.
No. Presupposti, limiti ed effetti dipendono dalla disciplina applicabile e dal contratto. Occorre ricostruire l’evento, la sua imputabilità, il rischio allocato e l’effettiva incidenza sull’equilibrio; non ogni scostamento giustifica una revisione.
Operativamente no. Un controllo efficace deve essere progettato prima della gara, definendo dati, frequenza, indicatori, livelli di servizio, soglie, obblighi informativi e conseguenze contrattuali.
Il supporto può riguardare la ricognizione iniziale, la valutazione preliminare, l’istruttoria di una proposta, il coordinamento documentale, gli atti di gara e il monitoraggio. Il perimetro è costruito sul progetto e non sostituisce le competenze decisorie, tecniche, finanziarie o legali dell’amministrazione.
Confronto preliminare
Indica brevemente l’ente, la fase della procedura e la questione da affrontare.