Concessioni: verifica del PEF e giudizio di anomalia restano procedimenti distinti

La controversia riguarda l'affidamento in concessione dei servizi museali presso le Ville tutelate dall'Istituto Villa Adriana e Villa d'Este. La seconda classificata ha impugnato l'aggiudicazione contestando, tra l'altro, la sostenibilità dell'offerta del raggruppamento aggiudicatario con riferimento al servizio di visite guidate e didattiche: l'offerta tecnica indicava cinque risorse fisse e trenta part time, mentre l'esecuzione era stata poi prospettata mediante professionisti titolari di partita IVA.

Il T.A.R. Lazio aveva respinto il ricorso. Il Consiglio di Stato riforma la decisione, individuando la questione centrale non nel merito delle scelte organizzative dell'aggiudicataria, ma nella «completezza e adeguatezza dell'istruttoria svolta dalla Stazione Appaltante nell'ambito del subprocedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta».

La pronuncia interessa gli uffici perché sposta il baricentro dal contenuto della valutazione al modo in cui la valutazione è stata costruita: un profilo su cui la stazione appaltante ha pieno controllo, e che decide l'esito del contenzioso.

Il Collegio muove da una precisazione sistematica, già affermata da Cons. Stato, Sez. III, 19 marzo 2026, n. 2343: «la verifica di adeguatezza e sostenibilità del piano economico-finanziario prevista dall'art. 185 del d.lgs. n. 36 del 2023 e il giudizio di anomalia disciplinato dall'art. 110 del medesimo decreto costituiscono procedimenti distinti ed autonomi».

I due subprocedimenti hanno oggetti diversi. La verifica del PEF attiene all'equilibrio economico-finanziario dell'operazione e all'effettiva allocazione del rischio operativo; la verifica di anomalia investe la congruità dell'offerta e l'attendibilità delle sue componenti economiche. Non sono sovrapponibili e non si sostituiscono l'uno all'altro.

Che l'articolo 110 si applichi anche alle concessioni non è più in discussione: la sentenza lo ricava dalla previsione generale dell'articolo 13, comma 1, del Codice e dall'assenza di clausole di esclusione. I dubbi maturati sotto il codice del 2016 sono superati.

Nelle concessioni la remunerazione deriva dal diritto di gestire il servizio, e il rischio imprenditoriale incorpora un elemento imponderabile: la domanda di prestazioni. Il giudizio di anomalia presenta perciò «margini di discrezionalità e di opinabilità tecnica particolarmente ampi», per la rilevante componente prognostica sull'andamento futuro della gestione.

Da questa premessa non discende però un alleggerimento dei doveri istruttori. Il Collegio è esplicito: il giudizio ha ad oggetto l'attendibilità di una previsione economico-finanziaria complessivamente considerata, «fermo restando che la relativa discrezionalità tecnica può essere esercitata solo all'esito di un'adeguata istruttoria».

Soprattutto, «il trasferimento del rischio operativo al concessionario non giustifica la sottostima preventiva dei costi, né consente di prescindere dalla verifica della sostenibilità economica delle prestazioni concretamente offerte». Il rischio operativo è un criterio di allocazione, non una copertura che sana un piano squilibrato.

Il PEF deve consentire alla stazione appaltante di accertare che tutte le attività proposte trovino adeguata copertura economica e che l'offerta risulti complessivamente equilibrata già al momento della gara, dimostrando la capacità dell'operatore di eseguire tutte le prestazioni offerte per l'intera durata della concessione.

Il corollario è netto: l'offerta deve essere in equilibrio prescindendo dalla forza economica dell'operatore nel mercato di riferimento. Non può quindi essere presentata un'offerta non in equilibrio facendo leva sulla possibilità di coprire i costi con gli introiti derivanti da altre concessioni analoghe. L'equilibrio va dimostrato all'interno della singola operazione, non nel bilancio complessivo del concorrente.

La parte più istruttiva della sentenza è la ricostruzione di ciò che era mancato. Il contraddittorio si era concentrato quasi interamente sulla componente dei ricavi: incassi di biglietteria, bookshop, audioguide, prenotazioni, visite guidate e laboratori didattici, guardaroba e parcheggio.

Non risultava invece che il RUP avesse chiesto chiarimenti sulle modalità organizzative del servizio di visite guidate, sulle figure professionali destinate alla relativa esecuzione, sulla concreta imputazione dei costi di quel segmento e sulla loro incidenza sull'equilibrio complessivo. Un'asimmetria decisiva, perché proprio quel servizio era il nucleo delle contestazioni e una componente significativa dell'offerta tecnica.

Il Collegio aggiunge il passaggio che merita più attenzione negli uffici: le spiegazioni fornite dall'aggiudicataria in corso di giudizio non potevano colmare la lacuna, perché non avevano «formato oggetto della verifica amministrativa». Non avendo la stazione appaltante richiesto chiarimenti né espresso un apprezzamento tecnico sulla coerenza tra modalità organizzative, offerta tecnica e struttura dei costi del PEF, al giudice era precluso un sindacato sostitutivo. L'aggiudicazione è stata annullata ai fini della reiterazione del giudizio di verifica dell'equilibrio economico-finanziario: non una gara da rifare, ma un'istruttoria da rifare.

La pronuncia si traduce in verifiche puntuali sul modo di condurre il subprocedimento nelle concessioni.