Verifica di anomalia: la modifica del CCNL in sede di chiarimenti non altera l’offerta economica

La verifica di congruità è il momento in cui il confine tra chiarimento e modifica dell’offerta si assottiglia. L’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 consente alla stazione appaltante di chiedere spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti, mentre resta fermo il divieto di alterare il contenuto dell’offerta. Nella pratica degli uffici, però, le risposte dell’operatore contengono spesso elementi che in offerta non comparivano, o comparivano in forma diversa.

Uno di questi elementi è il contratto collettivo. L’art. 11, comma 2, impone alla stazione appaltante di indicare nei documenti iniziali di gara e nella decisione di contrarre il CCNL applicabile al personale impiegato; il comma 3 consente all’operatore di indicare nella propria offerta un contratto diverso, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele. La domanda operativa è se quella indicazione, una volta resa, sia intangibile o se possa essere corretta nel corso della verifica. La settima sezione risponde nel secondo senso, ma a una condizione precisa.

Il collegio muove da un dato di fatto accertato: nonostante la modifica del CCNL di riferimento, l’offerente poi aggiudicataria «avrebbe sostenuto i medesimi costi indicati in domanda». La voce di costo, cioè, era rimasta invariata.

Su questo presupposto il ragionamento si sposta sul piano giuridico: «in ragione di quanto previsto dai commi 3 e 4 dell’art. 11 […] l’operatore in sede di gara può anche indicare un CCNL diverso da quello di cui alla lex generalis, purché garantisca equivalenza delle tutele al lavoratore impiegato».

Da qui la conclusione: «stante questa possibilità, va da sé che l’eventuale modifica dell’indicazione del contratto nazionale, con “ritorno” a quello prescelto dal bando, anche se effettuata in sede di chiarimenti, e stante la predetta equivalenza, mai potrà integrare un sostanziale mutamento dell’offerta economica, tale da alterarne l’originario equilibrio».

La struttura dell’argomento merita attenzione. La modifica è ammissibile non perché i chiarimenti abbiano un’ampiezza indefinita, ma perché il passaggio dall’uno all’altro contratto collettivo è, a monte, un’operazione che l’ordinamento già consente in sede di offerta e che, a parità di tutele e a costi invariati, non incide sull’equilibrio economico.

Il comma 3 ammette che l’operatore indichi nella propria offerta il differente contratto collettivo da esso applicato, «purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente». Non è una irregolarità tollerata, ma una facoltà tipizzata.

Il comma 4 completa il meccanismo sul versante procedimentale: prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione la stazione appaltante acquisisce o l’impegno ad applicare il contratto collettivo indicato, o la dichiarazione di equivalenza delle tutele; e in quest’ultimo caso «la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110, in conformità all’allegato I.01».

Il rinvio è decisivo. È il Codice stesso a collocare la verifica dell’equivalenza dentro il procedimento dell’art. 110: il tema del contratto collettivo non è estraneo alla verifica di congruità, ne è parte. Un’interlocuzione su quel punto, svolta in quella sede, non è per definizione un’integrazione postuma dell’offerta.

L’elemento che regge l’intero ragionamento è l’invarianza della voce di costo: il collegio non afferma che l’offerta sia rimaneggiabile in sede di chiarimenti, ma che quella specifica modifica non ha inciso sull’equilibrio economico originario, perché i costi restavano gli stessi e le tutele erano equivalenti.

Il contesto ha attirato letture critiche. Secondo la ricostruzione proposta in dottrina, la congruità è stata dichiarata dal RUP soltanto all’esito di quattro richieste di chiarimenti succedutesi in quasi due mesi, nel corso delle quali erano mutati anche altri elementi qualificanti: la prospettazione di un subappalto vietato dalla lex specialis, poi abbandonata, e le modalità di inquadramento del personale, oscillanti fra contratto di prestazione d’opera e CCNL Restauro, fra part-time e full-time.

L’esito favorevole di quella vicenda non trasforma però la sequenza in un modello. Un’istruttoria che si dilata su più tornate e tocca, una dopo l’altra, voci diverse dell’offerta espone la stazione appaltante a un rischio che qui è stato superato su un presupposto puntuale: i costi non erano cambiati. Dove quel presupposto manca, il ragionamento non è trasferibile.

La pronuncia non allarga i margini dell’istruttoria: sposta l’attenzione su ciò che la stazione appaltante deve essere in grado di dimostrare.