Costo della manodopera pari alla stima della stazione appaltante: l'offerta si presume sostenibile

Un raggruppamento temporaneo, secondo classificato in una gara di servizi, impugnava l'aggiudicazione contestando il trattamento del costo della manodopera nell'offerta della prima graduata. Respinto il ricorso in primo grado, il raggruppamento proponeva appello sostenendo che l'offerta aggiudicataria fosse, per calcolo matematico, priva di copertura finanziaria.

La quinta sezione del Consiglio di Stato respinge l'appello. Nel farlo si sofferma su un dato di fatto emerso dal subprocedimento di verifica dell'anomalia svolto ai sensi dell'art. 110 del d.lgs. n. 36/2023: il costo della manodopera offerto corrispondeva esattamente a quello stimato dalla stazione appaltante. Il valore era stato calcolato su 28.200 ore annue, come indicato dall'aggiudicataria nei chiarimenti resi in sede di verifica, e il costo orario risultante, pari a 19,40 euro, risultava in linea con i minimi salariali previsti da quattro diversi contratti collettivi, in conformità all'art. 41, comma 13, del Codice. All'esito del contraddittorio la stazione appaltante aveva ritenuto giustificato il costo della manodopera e congrua l'offerta economica.

Il passaggio centrale della decisione è netto: se il costo della manodopera indicato dall'operatore economico coincide con quello indicato dalla stazione appaltante — nella specie stimato all'art. 3 del disciplinare in circa 566.640 euro annui — si deve presumere che l'offerta proposta sia finanziariamente sostenibile.

La stima del costo del lavoro contenuta negli atti di gara non è quindi un semplice dato informativo destinato a esaurirsi con la presentazione delle offerte. È il parametro che la stessa amministrazione ha costruito sul fabbisogno del servizio e sui valori della contrattazione collettiva applicabile, ed è alla luce di quel parametro che va letto il dato dichiarato dal concorrente. Quando i due importi si allineano, l'amministrazione sta riscontrando la coerenza dell'offerta con la propria stessa quantificazione.

Resta però una presunzione, non un automatismo. La verifica di anomalia conserva la sua natura di giudizio complessivo sull'attendibilità dell'offerta: la coincidenza degli importi è un elemento di forte valenza indiziaria, che non esonera dal riscontro sugli altri profili — il monte ore rispetto alle prestazioni richieste, la coerenza del costo orario con il contratto collettivo applicabile al settore e alla zona, la tenuta complessiva delle voci di costo indirette.

Il corollario riguarda la distribuzione degli oneri all'interno del subprocedimento. Il Consiglio di Stato precisa che deve essere giustificato con congrua motivazione l'eventuale ribasso del costo della manodopera rispetto alla stima della stazione appaltante. È lo scostamento a chiamare in causa l'operatore economico, non l'allineamento.

Ne discende un'indicazione pratica per la conduzione della verifica. Di fronte a un importo coincidente con la stima, la richiesta di giustificazioni analitiche su quella voce non ha un presupposto sostanziale da soddisfare: il valore dichiarato è già stato validato a monte dall'amministrazione. L'attenzione si sposta allora sulle voci che presentano scostamenti, dove il contraddittorio è realmente utile a formare il convincimento sulla congruità.

Simmetrica è la posizione del concorrente che contesti l'aggiudicazione. Non è sufficiente allegare che l'offerta sarebbe insostenibile per via aritmetica: se il dato coincide con la stima di gara, chi solleva la censura deve portare elementi concreti che smentiscano quella corrispondenza, perché la coincidenza gioca in senso opposto.

La sentenza contiene un secondo passaggio di interesse per gli uffici, di natura processuale ma con ricadute sostanziali. Il collegio rileva che la doglianza svolta in appello — l'assenza di copertura finanziaria per calcolo matematico — non corrispondeva a quella articolata nel ricorso introduttivo, con cui il raggruppamento aveva lamentato l'omessa quantificazione del costo del personale che l'aggiudicataria aveva dichiarato di reclutare in aggiunta a quello riassorbito in forza della clausola sociale, in asserita violazione dell'art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023 e della lex specialis.

La censura è quindi dichiarata inammissibile per il divieto dei nova in appello di cui all'art. 104 c.p.a., e comunque infondata nel merito. Per la stazione appaltante il rilievo è concreto: il perimetro del contenzioso si fissa con il ricorso di primo grado, e la difesa si costruisce sugli atti del procedimento. Un verbale di verifica che dia conto in modo puntuale del monte ore considerato, del costo orario, dei contratti collettivi assunti a riferimento e del raffronto con la stima di gara è ciò che consente di rispondere alle contestazioni sul terreno dei fatti già acquisiti.

L'indicazione che se ne trae riguarda tanto la fase di predisposizione degli atti quanto la conduzione della verifica: una stima del costo del lavoro costruita bene protegge la procedura, perché diventa il metro con cui si leggono le offerte.