Crediti fiscali in compensazione: possono giustificare la riduzione degli oneri contributivi

La controversia nasce dalla gara per l'affidamento del servizio di gestione dell'asilo nido comunale del Comune di Itri. La cooperativa prima graduata aveva presentato un'offerta il cui costo della manodopera risultava inferiore ai 596.539,90 euro stimati dalla documentazione di gara. Lo scostamento aveva una ragione precisa: per ausiliari, educatori e coordinatori l'operatore aveva sostanzialmente azzerato la voce relativa agli oneri previdenziali e assicurativi, dichiarando di poterli assolvere mediante compensazione con crediti fiscali già maturati.

Il RUP aveva ritenuto la giustificazione inammissibile, qualificando quei crediti come elementi esterni all'offerta e concludendo che il costo del lavoro fosse inferiore ai minimi inderogabili. Il TAR aveva confermato l'esclusione, muovendo da un principio in sé corretto: nella verifica di anomalia una voce in perdita può essere compensata da altre componenti, ma la compensazione deve provenire dall'interno della stessa offerta e non dalla generale capacità economico-finanziaria dell'impresa. È proprio questa qualificazione che la quinta sezione del Consiglio di Stato, accogliendo l'appello, non condivide.

L'art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023 prevede che i costi della manodopera e della sicurezza siano scorporati dall'importo assoggettato al ribasso, ma fa salva la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

Il Consiglio di Stato respinge una lettura meramente letterale dello scorporo, che renderebbe il costo della manodopera stimato dall'amministrazione un importo intangibile. Se l'art. 108, comma 9, impone al concorrente di indicare i propri costi della manodopera e se l'art. 110 ne disciplina il controllo, non avrebbe senso considerarli necessariamente coincidenti con quelli stimati a monte dalla stazione appaltante.

La pronuncia si colloca sulla linea di Cons. Stato, sez. V, 9 giugno 2023, n. 5665, che aveva distinto il costo teorico medio usato dall'amministrazione per determinare il valore dell'appalto dal costo effettivo che ciascun concorrente indica in offerta, e di Cons. Stato, sez. V, 29 aprile 2025, n. 3611.

Il giudizio sull'anomalia riguarda l'affidabilità complessiva dell'offerta e non può trasformarsi in un controllo atomistico delle singole componenti economiche: la Sezione richiama Cons. Stato, sez. V, 22 marzo 2021, n. 2437, secondo cui il procedimento serve ad accertare la serietà dell'offerta e l'effettiva capacità dell'impresa di eseguire il contratto alle condizioni proposte.

Da qui discende la possibilità di operare compensazioni interne all'offerta. Ma il limite è quello fissato da Cons. Stato, sez. V, 7 luglio 2023, n. 6652, pure richiamato: le compensazioni devono essere generate dall'offerta e non possono derivare dall'utile generale dell'impresa o dalla complessiva solidità finanziaria della società o del gruppo. La ratio è concorrenziale: consentire un'offerta strutturalmente in perdita confidando nella forza patrimoniale avvantaggerebbe le imprese finanziariamente più solide.

La sentenza n. 6627/2026 non abbandona quel principio. Lo conferma e lo utilizza per spiegare perché il caso dei crediti fiscali sia diverso.

La cooperativa aveva documentato un credito IVA di circa sette milioni di euro, certificato dall'Agenzia delle entrate. Il Collegio osserva che tali crediti possono essere utilizzati, ai sensi dell'art. 17 del d.lgs. n. 241/1997, esclusivamente secondo le modalità previste dalla legge per compensare determinati debiti fiscali, previdenziali e contributivi. Non costituiscono quindi una generica disponibilità finanziaria che l'impresa decide discrezionalmente di riversare sulla commessa.

È una posizione giuridica già esistente, certificata e destinata dalla legge alla compensazione proprio di quella tipologia di costo. La compensazione non serve a finanziare una perdita: serve a dimostrare che quell'onere ha, per quell'impresa, un'incidenza economico-finanziaria diversa da quella assunta nella stima tabellare. Per questo non ricorre neppure la paventata violazione della par condicio: l'impresa utilizza una condizione economico-organizzativa propria, reale, documentata e giuridicamente utilizzabile.

L'art. 110 del Codice vieta di ammettere giustificazioni rispetto ai trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge. È questo il nucleo che non può essere sacrificato. Ma non tutte le componenti delle tabelle ministeriali hanno natura di minimo salariale inderogabile: possono formare oggetto di giustificazioni anche componenti del costo della manodopera previste nelle tabelle quando siano estranee ai minimi salariali retributivi e ai trattamenti inderogabili.

Nel caso esaminato lo scostamento riguardava gli oneri previdenziali e contributivi, non la retribuzione minima dovuta ai lavoratori. Quanto alle tabelle, la Sezione richiama Cons. Stato, sez. V, 29 luglio 2019, n. 5353 e sez. III, 9 giugno 2020, n. 3694: i relativi valori sono parametro di valutazione della congruità e non soglia automaticamente espulsiva.

Un limite ulteriore, ricavabile dal precedente n. 3611/2025: altro è indicare fin dall'offerta un costo inferiore e poi giustificarlo, altro è dichiarare un costo e modificarlo in sede di anomalia. La seconda operazione integra un'inammissibile modifica postuma di un elemento essenziale dell'offerta.

La pronuncia non allarga le maglie della verifica: impone di svolgerla per davvero, scomponendo lo scostamento invece di respingerlo in blocco.