Proroga reiterata: ogni atto è autonomo e l'acquiescenza alle precedenti non copre l'ultima

Il contratto di servizi era giunto a scadenza naturale nel 2022. A partire da quel momento si sono succedute diverse proroghe, fino all'ottava, adottata nel 2024, che costituisce l'atto impugnato. L'articolo 5 del capitolato speciale d'appalto imponeva all'appaltatore di proseguire il servizio per un anno: quando la proroga contestata è stata disposta, quel limite era già stato ampiamente superato.

Il primo grado si era chiuso senza esame nel merito. Il TAR aveva dichiarato il difetto di giurisdizione e, sul medesimo capo, aveva ritenuto mancante l'interesse a ricorrere, valorizzando la circostanza che l'appaltatore avesse prestato acquiescenza alle proroghe anteriori senza impugnarle. Il Consiglio di Stato riforma la sentenza su entrambi i profili.

Conviene chiarire subito il perimetro della pronuncia. La Sezione non dichiara illegittima l'ottava proroga: rimuove i due ostacoli processuali che avevano impedito di arrivare al merito. È una sentenza sul rito, e proprio per questo interessa gli uffici, perché definisce quanto resta esposto a contestazione un rapporto tenuto in vita a proroghe ripetute.

Il passaggio centrale sta al punto 6 della motivazione. L'atto impugnato, osserva il Collegio, «è certamente un provvedimento autonomo rispetto ai precedenti»: viene adottato sulla base di un'istruttoria propria, con una verifica autonoma dei presupposti. Da qui la conseguenza processuale: l'acquiescenza prestata alle proroghe anteriori non rende inammissibile il ricorso contro l'ultima.

È un punto che smentisce una convinzione diffusa negli uffici, secondo cui la mancata impugnazione delle proroghe iniziali consolida la catena e mette al riparo quelle successive. Non è così. La catena non si consolida: ogni anello va giustificato per sé. Dopo diciotto o ventiquattro mesi di proroghe non contestate, la stazione appaltante non ha accumulato alcuna rendita di posizione, e l'atto che firma oggi è impugnabile come se fosse il primo.

La ragione è coerente con la struttura dell'istituto. Se la proroga tecnica è legata al tempo strettamente necessario a concludere le procedure di individuazione del nuovo contraente, i presupposti vanno accertati al momento in cui si proroga, non una volta per tutte all'inizio. Un'istruttoria che richiama le ragioni della proroga precedente, senza aggiornarle, lascia l'atto sprovvisto della motivazione che gli serve.

Il secondo profilo riguarda il titolo in forza del quale il servizio proseguiva. Il Collegio esclude che la prosecuzione fosse dovuta contrattualmente ai sensi dell'articolo 120, comma 10: «è da escludere che la prosecuzione del servizio fosse dovuta contrattualmente». Il capitolato fissava l'obbligo per un anno, e quel termine era scaduto.

La distinzione è operativa, non teorica. Finché opera la previsione contrattuale di prosecuzione, l'appaltatore è tenuto a eseguire e il contenzioso ha natura essenzialmente negoziale. Esaurito quel termine, non esiste più un obbligo dell'appaltatore su cui appoggiarsi: la prosecuzione può reggersi soltanto sui presupposti del comma 11, che vanno verificati e motivati. Il capitolato non è un titolo a tempo indeterminato, e l'estensione dell'obbligo di prosecuzione è quella che il capitolato ha scritto.

Per gli uffici questo significa che la clausola di prosecuzione va letta come una scadenza, e annotata come tale. Superata quella data, continuare a chiedere il servizio «in base al capitolato» è una motivazione che non tiene: occorre un provvedimento che dia conto delle condizioni del comma 11 e del tempo residuo necessario alla gara.

Sulla giurisdizione il Collegio è netto. Al punto 7 afferma che la natura autoritativa della proroga è di per sé sufficiente a radicare la giurisdizione amministrativa, ed esclude che la controversia possa essere ricondotta a una vicenda di diritti nascenti dal contratto, proprio perché il titolo contrattuale era venuto meno.

Interessa il modo in cui la questione viene chiusa. Il provvedimento, osserva la Sezione, va qualificato come proroga oppure come determina che costituisce un nuovo rapporto senza previa gara: in entrambi i casi «si tratta di esercizio di poteri autoritativi e dunque risulta erronea la declaratoria di difetto di giurisdizione». L'alternativa qualificatoria, insomma, non sposta il giudice competente — ma indica bene il rischio sostanziale, perché la seconda qualificazione è quella di un affidamento senza gara.

Sul diritto applicabile la pronuncia si colloca nella linea di Cons. Stato, Sez. V, 17 ottobre 2025, n. 8082: in applicazione del principio tempus regit actum, la proroga si valuta alla luce della disciplina vigente nel momento in cui è adottata. Un contratto originato sotto il Codice del 2016 e prorogato oggi non trascina con sé il regime previgente: l'atto nuovo risponde all'articolo 120.

La pronuncia non chiede un adempimento nuovo: chiede di trattare ogni proroga come il provvedimento autonomo che è. I punti che seguono traducono i principi affermati in controlli verificabili sul fascicolo.