Oneri di sicurezza: la norma impone il totale, non il dettaglio delle componenti

L'art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023 impone all'operatore economico di indicare nell'offerta economica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro. Attorno a questa previsione si è formato un contenzioso che tocca due profili distinti e che nella pratica degli uffici vengono spesso trattati insieme: che cosa deve contenere la dichiarazione perché possa dirsi resa, e che cosa deve fare la stazione appaltante quando l'importo dichiarato appare contenuto.

La quinta sezione del Consiglio di Stato torna sul punto e tiene i due piani separati. L'obbligo dichiarativo ha un contenuto definito e circoscritto; la valutazione sulla sostenibilità dell'importo appartiene a una sequenza procedimentale diversa, con presupposti e margini di discrezionalità propri. La confusione tra i due momenti è all'origine di gran parte delle esclusioni che non reggono al vaglio del giudice amministrativo.

Il collegio afferma che la norma «pone espressamente l'obbligo di dichiarare la totalità dei costi in questione, non anche di esporne nel dettaglio le singole componenti». La formulazione delimita con precisione il perimetro dell'adempimento richiesto a pena di esclusione: l'operatore deve esporre un importo complessivo per i costi della manodopera e un importo complessivo per gli oneri di sicurezza aziendali. Non deve, in sede di offerta economica, disaggregare quei valori per voci di lavorazione, profili professionali, mensilità o singole misure di prevenzione.

La conseguenza pratica è immediata. La mancata articolazione analitica non integra una violazione dell'art. 108, comma 9, e non può quindi fondare l'esclusione. La sanzione prevista dalla norma presidia l'assenza dell'indicazione, non la sua sinteticità: una commissione che escludesse un concorrente per non avere scomposto il dato aggregato applicherebbe una prescrizione che la disposizione non contiene, con il rischio di introdurre in via interpretativa una causa di esclusione atipica.

Il momento in cui la scomposizione diventa rilevante è un altro, e viene dopo: è la fase delle giustificazioni, dove l'analisi per componenti serve a dimostrare la sostenibilità dell'importo dichiarato. Chiedere quel livello di dettaglio già nell'offerta economica non anticipa un controllo utile, ma sposta su un piano formale una verifica che ha senso solo se svolta in contraddittorio.

Il secondo passaggio separa l'adempimento dichiarativo dal giudizio di merito sull'importo. La congruità dei costi indicati è, per il collegio, aspetto «rimesso all'apprezzamento tecnico-discrezionale dei competenti organi della stazione appaltante». Non è dunque una questione che si risolve leggendo l'offerta economica: presuppone un'istruttoria, un confronto con l'operatore e una valutazione che appartengono a un procedimento distinto da quello di ammissione.

La distinzione ha un effetto diretto sul modo di condurre la seduta di gara. Riscontrare che la dichiarazione sia presente e riferita alle due voci richieste è attività vincolata, che si esaurisce nel controllo documentale e può essere svolta dal seggio senza alcun margine di apprezzamento. Stabilire se l'importo indicato sia sufficiente a coprire il costo effettivo della prestazione è attività valutativa, che non può essere anticipata all'apertura delle buste né esercitata sotto forma di controllo di regolarità formale.

Sovrapporre i due piani produce due errori simmetrici e ugualmente ricorrenti: da un lato l'esclusione per incongruenza dichiarata senza alcun contraddittorio; dall'altro la convinzione che ogni perplessità sull'importo sia superata per il solo fatto che la dichiarazione risulta formalmente resa. Nel primo caso si sanziona senza istruttoria, nel secondo si rinuncia a un'istruttoria che sarebbe stata opportuna.

Sul terzo profilo la pronuncia è altrettanto esplicita: «neppure esiste un obbligo di attivazione automatica della verifica di anomalia a carico della stazione appaltante». In assenza di specifiche disposizioni di legge che la rendano doverosa, il subprocedimento resta facoltativo e affidato alla valutazione dell'amministrazione.

L'art. 110, comma 1, del Codice costruisce infatti il potere in termini di facoltà: la stazione appaltante valuta la congruità delle offerte che, in base a elementi specifici, appaiano anormalmente basse. Il presupposto è un giudizio di apparenza che l'amministrazione formula sulla base di indici concreti, non un automatismo che scatta al superamento di una soglia o alla semplice sollecitazione di un concorrente interessato.

Ne discende che l'operatore non aggiudicatario non può pretendere l'apertura della verifica come atto dovuto, e che la scelta di non attivarla non è di per sé illegittima. Ciò che resta sindacabile è la manifesta irragionevolezza della valutazione compiuta, non l'omissione in quanto tale: per l'ufficio, l'attenzione si sposta dalla scelta al modo in cui viene motivata.

La pronuncia si traduce in poche regole di condotta, che riguardano soprattutto la costruzione della modulistica e la conduzione della seduta. Il criterio di fondo è non chiedere in offerta economica ciò che serve nelle giustificazioni, e non decidere in seduta ciò che va deciso in contraddittorio.