Servizi ad alta intensità di manodopera: il criterio dell’OEPV non è derogabile

La controversia ha riguardato l’affidamento del servizio di custodia, ricovero, mantenimento e cura dei cani randagi, con una base d’asta fissata in 3,50 euro giornalieri per capo, comprensivi dell’alimentazione, delle cure veterinarie, del personale e della gestione della struttura. Il punto in discussione non era il contenuto delle offerte, ma un passaggio a monte: quale criterio di aggiudicazione la stazione appaltante potesse legittimamente adottare.

Il Collegio ha risolto la questione qualificando anzitutto il servizio. Ha affermato che quello di custodia, ricovero, mantenimento e cura dei cani randagi «è caratterizzato da una componente di manodopera largamente prevalente» e ne ha tratto la conseguenza sul criterio: l’art. 108, comma 2, lettera a), «impone il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa».

La decisione richiama anche l’art. 8-bis, comma 2, della legge della Regione Abruzzo n. 47/2013, che disciplina il settore sul piano regionale; il fondamento dell’obbligo resta però interamente nel Codice.

La qualificazione non è rimessa alla scelta lessicale degli atti di gara. L’art. 2, comma 1, lettera e), dell’Allegato I.1 al Codice definisce servizi ad alta intensità di manodopera quelli nei quali il costo del personale è pari o superiore al cinquanta per cento dell’importo complessivo dei corrispettivi. È una soglia quantitativa, che si accerta sulla struttura economica dell’affidamento e non sulla categoria merceologica.

Il TAR muove esattamente da qui. Il ragionamento parte dalla composizione del corrispettivo: una tariffa giornaliera per capo che deve coprire alimentazione, profilassi e cure veterinarie, gestione della struttura e, soprattutto, la presenza continuativa di personale addetto alla custodia e all’accudimento. In una simile economia contrattuale la componente lavoro non è una voce fra le altre, ma quella che assorbe la parte prevalente del corrispettivo.

L’indicazione operativa è metodologica prima che giuridica. La qualificazione va compiuta in fase di progettazione, quando si costruisce il quadro economico, e va documentata: se il costo della manodopera stimato ai sensi dell’art. 41, comma 14, del Codice raggiunge la soglia dell’Allegato I.1, la scelta del criterio non è più libera. Il quadro economico decide il criterio di aggiudicazione prima che lo decida il RUP.

Il passaggio centrale della pronuncia riguarda la natura della norma. Il Collegio afferma che l’art. 108, comma 2, lettera a), «ha carattere imperativo e non ammette deroghe discrezionali da parte della stazione appaltante». Non si tratta quindi di una preferenza di sistema che il RUP possa superare con una motivazione adeguata, come avviene per molte scelte discrezionali della fase di progettazione.

La distinzione ha ricadute pratiche immediate. Rispetto a una regola derogabile, l’onere dell’amministrazione si sposterebbe sulla qualità della motivazione: basterebbe dar conto delle ragioni della scelta alternativa. Rispetto a una norma imperativa, invece, la motivazione è irrilevante, perché l’unico accertamento che conta è quello a monte, sulla qualificazione del servizio. Se il servizio rientra nell’art. 108, comma 2, lettera a), la determina che opta per il minor prezzo è illegittima indipendentemente da come è argomentata.

Ne discende una diversa allocazione del rischio contenzioso. Il vizio non attiene alla valutazione delle offerte, ma alla lex specialis: emerge già con la pubblicazione del bando ed è idoneo a travolgere l’intera procedura. Si corregge a costo quasi nullo prima della pubblicazione e a costo pieno dopo l’aggiudicazione.

Accanto all’argomento testuale, la sentenza ne sviluppa uno funzionale. Il criterio del prezzo più basso è ritenuto «strutturalmente inidoneo a garantire gli standard qualitativi» che la disciplina di settore impone, con richiamo a un precedente del T.A.R. Lazio – Roma, sez. II, n. 10131/2015, che aveva già affrontato il tema in materia di servizi per gli animali.

Il Collegio inserisce la valutazione in una cornice costituzionale, richiamando l’art. 9 della Costituzione nella formulazione introdotta dalla legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, che ha esteso la tutela della Repubblica agli animali. Affidare al ribasso più alto la cura di esseri senzienti espone al rischio di prestazioni inadeguate, che la sola comparazione dei prezzi non è in grado di intercettare.

L’argomento eccede il caso deciso. Nei servizi in cui la prestazione consiste essenzialmente nell’attività di persone, la qualità non è separabile dal modo in cui il lavoro è organizzato: monte ore, rapporto fra addetti e utenza, continuità e qualificazione del personale. Un criterio che non attribuisce punteggio a questi elementi non li rende soltanto non premiabili, li rende invisibili alla procedura.

La pronuncia interviene su una fase in cui l’errore è facile da evitare e difficile da rimediare. Il presidio non sta nella motivazione della determina a contrarre, ma nella verifica documentata che precede la scelta del criterio.