Confronto a coppie: senza il coefficiente individuale verbalizzato l’aggiudicazione cade

La controversia nasce da una gara aggiudicata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, il cui disciplinare – all’art. 18.2 – prescriveva per la valutazione degli elementi qualitativi il metodo del confronto a coppie. La clausola non si limitava a richiamare il metodo: ne descriveva la scansione, richiedendo «l’espressione di singole preferenze da parte di ciascun commissario (risultanti dal confronto di ogni proposta con tutte le altre), per procedere solo in un secondo tempo a mediarle».

La censura accolta dal Collegio non riguarda il merito dei giudizi né la congruità dei punteggi, ma il modo in cui la commissione è arrivata al risultato: dagli atti di gara non emergeva la traccia documentale della prima fase, cioè le tabelle individuali. Il vizio è quindi di metodo e di documentazione, non di apprezzamento tecnico-discrezionale, ed è per questo che il giudice ha potuto sindacarlo senza invadere il perimetro della discrezionalità della commissione.

Il confronto a coppie non è una votazione collegiale mascherata da tabella. La sentenza recupera il nucleo dell’insegnamento dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 14 dicembre 2022, n. 16, e insiste sul «fondamentale passaggio dal coefficiente individuale di ciascun commissario (prima fase) a quello collegiale della commissione giudicatrice (seconda fase)».

La struttura del metodo è bifasica e le due fasi non sono fungibili. Nella prima ciascun commissario compila la propria matrice, confrontando ogni offerta con tutte le altre e graduando l’intensità della preferenza; nella seconda le preferenze individuali vengono aggregate e mediate. È la molteplicità dei giudizi individuali, e la loro autonomia, a dare al risultato finale il valore che il metodo gli attribuisce: un coefficiente collegiale che non sia la media di preferenze effettivamente distinte non è il prodotto del confronto a coppie.

Di qui la precisazione che «l’espressione delle preferenze deve avvenire in modo autonomo e distinto l’una dall’altra»: la discussione collegiale può accompagnare i lavori, ma non sostituirsi alla formazione individuale del giudizio. Se il confronto degenera in una determinazione unitaria assunta a monte, la seconda fase perde il proprio oggetto.

Il punto operativamente decisivo è il regime probatorio. Il Collegio osserva che «nel caso di specie non v’è alcuna risultanza comprovante che ogni commissario abbia, in autonomia, compilato la propria tabella, laddove la verbalizzazione dell’operato in tal senso compiuto dal Commissione costituisce adempimento ineludibile ai fini della correttezza della sua azione».

Non è sufficiente, dunque, che la prima fase si sia in ipotesi svolta: occorre che ne resti traccia negli atti. Il verbale non documenta soltanto ciò che è accaduto, ma è la condizione alla quale l’attività della commissione può essere riconosciuta come conforme al metodo prescelto. In assenza di quella traccia l’amministrazione non dispone di alcun elemento con cui contrastare la censura, e l’onere è interamente suo, perché è l’unica a poter precostituire la documentazione.

Va aggiunto che nel caso esaminato la regola era stata autonomamente assunta dalla lex specialis: la clausola del disciplinare vincola la commissione al pari di una norma e non è disponibile dalla commissione stessa, che non può semplificarne l’applicazione per ragioni di speditezza.

La conseguenza è netta. Secondo la sentenza «la disposta aggiudicazione risulta dunque inficiata dal ravvisato vizio dell’operato della Commissione, che inevitabilmente si riverbera sulla valutazione delle offerte tecniche: la stessa ha difatti violato la menzionata regola, espressamente stabilita dall’art. 18.2 del disciplinare, necessitante dell’inderogabile espressione e verbalizzazione della preferenza individuale di ciascun commissario».

Il Collegio conclude che «le suesposte considerazioni conducono dunque all’annullamento dell’impugnata aggiudicazione, per l’irrimediabile vizio che su di essa si riverbera in conseguenza della scorretta conduzione delle operazioni di valutazione da parte della Commissione di gara».

L’aggettivo «irrimediabile» merita attenzione: il vizio non è trattato come irregolarità sanabile né come difetto suscettibile di dimostrazione postuma, perché investe il procedimento valutativo nella sua formazione e si trasmette per intero all’atto conclusivo. È una differenza di grado rispetto alle censure che attaccano la sola motivazione dei punteggi, dove il sindacato si arresta davanti alla discrezionalità tecnica: qui il metodo è stato disatteso, e la plausibilità dell’esito non vale a sanarlo.

Il riferimento interno è l’art. 93 del Codice sulla commissione giudicatrice, ma la regola operativa è ricavata dalla lex specialis e dal metodo prescelto. I presidi che seguono si collocano tutti a monte del contenzioso: una volta chiuse le operazioni, ciò che non è stato verbalizzato non è più recuperabile.