Avviso esplorativo: l’amministrazione resta libera di non procedere oltre

La Quinta Sezione del Consiglio di Stato, con la sentenza 15 settembre 2026 n. 6902, ha escluso che dalla pubblicazione di un avviso esplorativo per manifestazione di interesse, e dal seguito dato alle offerte pervenute, sia sorto un vincolo a carico dell’amministrazione, in continuità con l’impostazione del primo giudice.

Un dato di contesto serve a calibrare la portata della decisione: l’affare sottostante era, come la sentenza precisa per inciso, una compravendita immobiliare. Il principio, però, è enunciato in termini generali e con lessico che guarda direttamente agli uffici gare. L’avviso esplorativo è definito come «un atto con cui una pubblica amministrazione o un ente appaltante avvia un’indagine di mercato per conoscere gli operatori economici interessati a partecipare a una futura procedura di affidamento», finalizzato «ad individuare gli eventuali operatori economici da invitare ad una successiva gara». È in questa qualificazione che la pronuncia interessa chi gestisce indagini di mercato e avvisi sotto soglia.

Il passaggio centrale qualifica l’avviso come atto di «natura pre-negoziale e strumentale, in quanto assolve solamente ad una funzione conoscitiva». I tre aggettivi non sono sinonimi e vanno letti in sequenza: pre-negoziale colloca l’atto a monte della fase in cui la volontà di contrarre si forma e si esterna; strumentale significa che l’avviso serve a un atto successivo e non vale per sé; conoscitiva indica che il suo prodotto è informazione sul mercato, non selezione di un contraente.

Da questa qualificazione discende la conseguenza operativa. L’avviso «non garantisce in alcun modo che la procedura sfoci effettivamente nella conclusione di un accordo vincolante per le parti», restando l’amministrazione «libera […] di mutare in qualunque momento avviso ed in conseguenza sospendere o abbandonare la procedura in itinere».

Nel caso deciso la riserva di non dar seguito era scritta nell’avviso stesso, e la sentenza ne dà atto. Il dato va però letto per quello che è: una conferma, non il fondamento della regola. La libertà dell’amministrazione discende dalla natura dell’atto, non dalla clausola che la richiama. Resta comunque buona pratica esplicitarla.

La parte più utile della motivazione è quella che individua ciò che non basta a vincolare l’ente. L’avviso, si legge, «non integra per contro, neppure indirettamente, una manifestazione di volontà dell’amministrazione, diretta a vincolarsi nei confronti di una o più offerte, per il sol fatto che le stesse siano state proposte o che l’amministrazione stessa abbia dichiarato un qualche interesse nei confronti di alcune di esse».

Due circostanze sono dunque dichiarate irrilevanti: la presentazione dell’offerta e la manifestazione, da parte dell’ente, di un interesse non ancora formalizzato. La conclusione è netta: «in assenza di una esplicita manifestazione di volontà esternata (recte, formalizzata) all’offerente, non solo non sorge alcun vincolo negoziale tra quest’ultimo e l’amministrazione, ma neppure può parlarsi, in capo allo stesso, del venire in essere di una aspettativa qualificata (ed in buona fede) alla positiva conclusione dell’affare».

Il discrimine è la formalizzazione dell’atto verso il destinatario: una soglia oggettiva e documentale, non un giudizio sullo stato psicologico dell’operatore. Non rileva quanto l’offerente abbia confidato, ma se esista un atto esternato che giustifichi quella fiducia. La precisazione sposta la difesa dell’ufficio dal terreno delle intenzioni a quello verificabile degli atti.

Il periodo conclusivo chiude il ragionamento e ne segna insieme il limite: «prima della pubblicizzazione – secondo le regole generali – della volontà di concludere uno specifico accordo, l’amministrazione è libera di mutare anche radicalmente il proprio originario avviso e, dunque, anche di non procedere oltre, a prescindere dagli eventuali intendimenti interni in precedenza (eventualmente) raggiunti».

L’inciso sugli intendimenti interni ha due facce. Da un lato tutela l’ufficio: relazioni istruttorie, valutazioni preliminari e orientamenti espressi in sede endoprocedimentale non fanno sorgere, da soli, una posizione tutelabile in capo al terzo. Dall’altro indica dove la libertà si ferma, perché il criterio è la pubblicizzazione secondo le regole generali: quando la volontà di concludere uno specifico accordo è stata esternata nelle forme dovute, la valutazione cambia natura e l’amministrazione non si muove più in campo libero.

Va detto anche ciò che la sentenza non afferma. Non dichiara insindacabile sotto ogni profilo la scelta di abbandonare, né si occupa delle ipotesi in cui la fase esplorativa sia già sfociata in atti a valle. Il perimetro resta quello dell’indagine di mercato: fuori da lì il ragionamento non si trasferisce automaticamente.

Il riferimento di sistema per gli affidamenti sotto soglia è l’art. 50 del Codice, che contempla l’individuazione degli operatori da invitare tramite indagini di mercato o elenchi. I presidi che seguono si collocano tutti a monte del contenzioso: quando la contestazione arriva, ciò che conta è quali atti sono stati esternati e in quali forme.